Pandemi og strømstøtte – konsumprisindeksen. Metodiske valg i 2020 og 2021

Abstract

Da Norge stengte mange av tjenestenæringene i mars 2020, fikk dette betydning for konsumprisindeksen (KPI) som skal måle prisutviklingen på varer og tjenester som husholdningene etterspør. Både den direkte effekten ved at nedstengingen gjorde det vanskeligere å måle priser, og den indirekte effekten ved at restriksjonene endret konsummønsteret, påvirket KPI i 2020 og 2021. Særlig så vi en vridning fra tjenester til varer. Pandemien skapte utfordringer som krevde både metodiske og prinsipielle avklaringer de færreste land i Europa hadde erfaringsgrunnlag med i nyere tid. SSB samarbeidet tett med Eurostat og andre europeiske land for å utarbeide retningslinjer for å håndtere utfordringene pandemien skapte. Statistisk sentralbyrå (SSB) med sitt tverrfaglige miljø, bidro også til nyttige avklaringer i valg av metoder. For tjenester med totalt eller tilnærmet totalt bortfall av konsum som følge av restriksjonene, valgte SSB å fremskrive prisutviklingen med utviklingen i total KPI. Dette er ensbetydende med å anta at konsumentene vrir konsumet sitt fra utilgjengelige tjenester til andre konsumgrupper, som for eksempel varer. Tjenester med et klart sesongmønster kunne imidlertid ikke behandles på denne måten. Det ville gitt store brudd sammenlignet med tidligere (sesong)perioder hvor tjenestene og priser var tilgjengelige som normalt. Prisutviklingen for flyreiser utenlands, pakketurer og hoteller ble fremskrevet med en sesongfaktor basert på anerkjente sesongkorrigeringsprosedyrer. Etter hvert som det ble tydelig at pandemien ville pågå mye lenger enn først antatt, ble det også internasjonalt en grundig diskusjon om hvilke utgiftsandeler som skulle danne grunnlaget for oppdatering av de årlige vektene i KPI. Normalt bygger vektene i KPI på tall for husholdningenes konsum som er 2-3 år gamle. I januar 2021 ville vektene i en normal oppdateringsrutine bygget på tall fra 2018 og 2019. Både internasjonalt og internt i SSB ble det enighet om at konsummønsteret slik det så ut før pandemien ikke var et godt grunnlag for vektene som skulle brukes i 2021. Grunnlaget for vektene ble derfor en kombinasjon av konsumet for 2019 og 2020, siden vi ved inngangen til 2021 antok at pandemien ville påvirke konsumet også det året, men med en gradvis normalisering for visse tjenestegrupper og i deler av Norge, kanskje særlig i andre halvår. Pandemien avdekket at det fantes liten erfaring og tilnærmet ikke noe relevant litteratur i nyere tid om hvordan totalt bortfall av tjenester som vi opplevde under pandemien burde behandles i KPI. Erfaringer fra oppdrag i land med rasjonering av visse konsumvarer var det nærmeste vi kom av erfaring i seksjon for prisstatistikk. Diskusjonene med Eurostat og andre statistikkbyråer var derfor essensielt i de første ukene av pandemien, særlig fordi metodiske avgjørelser måtte fattes raskt. Den påfølgende oppdateringen av vektene i pandemiens andre år, 2021, viste også hvor viktig det er med gode, heldekkende kilder for husholdningenes konsum, som også bør være så oppdatert som mulig. Utover høsten 2021 opplevde Sør-Norge usedvanlig høye strømpriser. I desember 2021 ble det innført en strømstøtteordning til alle husholdninger. Ordningen førte til en prinsipiell diskusjon i ulike fagmiljøer i SSB og etter hvert også i Eurostat, blant annet om strømstøtten skulle behandles som en subsidie eller overføring til husholdningene. På bakgrunn av internasjonale avklaringer, samt at støtteordningen medførte et direkte avslag i prisen på strøm som husholdningene betalte, valgte SSB å behandle støtteordningen som en form for subsidie (rabattert pris). Fra og med januar 2020 ble avgift for fjernsynsmottakere, som oftest omtalt som NRK-lisensen, avviklet. Lisensen som var en obligatorisk avgift (gebyr) for alle som skaffet seg TV og/eller digital dekoder, er fra 2020 finansiert gjennom ordinære skatt. Som et gebyr inngikk lisensen i KPI og omleggingen fikk betydning for både KPI og Nasjonalregnskapet.