COVID-19, tapt verdiskaping og finanspolitikkens rolle. Utredning for Koronakommisjonen

Abstract

I denne rapporten sammenligner vi verdiskapingen i en referansebane for perioden 2020-2023 slik den ser ut i skrivende stund – ved månedsskiftet januar/februar 2022 – med SSBs prognose for norsk økonomi publisert i slutten av 2019, altså før pandemien. Forskjellen i verdiskaping mellom de to banene kan i all hovedsak tilskrives pandemien og samfunnets reaksjon på den, i form av smitteverntiltak, private aktørers respons, myndighetenes økonomiske tiltak mv. Ifølge våre beregninger førte koronapandemien til en reduksjon i BNP for Fastlands-Norge på 214 milliarder 2019-kroner i perioden fra februar 2020 til og med november 2021, som i skrivende stund er siste måned med publiserte nasjonalregnskapstall. I perioden fra desember 2021 til desember 2023 anslås det ytterligere reduksjon i verdiskapingen målt ved BNP på grunn av pandemien på rundt 53 milliarder 2019-kroner. Anslaget er usikkert og det er basert på beregninger foretatt av SSB i Konjunkturtendensene 2021/4, publisert 3. desember 2021. Samlet beregner vi de totale realøkonomiske kostnadene av pandemien i perioden 2020-2023 målt ved lavere BNP til rundt 270 milliarder 2019-kroner, tilsvarende 8,6 prosent av Fastlands-BNP for 2021. Virkningsberegninger gjort på KVARTS indikerer at finanspolitikken i 2020 og 2021 i noen grad motvirket fallet i BNP. Ekstraordinære og diskresjonære tiltak i form av støtteordninger for personer, foretak og ideell sektor, samt økte offentlige bevilgninger, kan anslås å ha dempet fallet i BNP for Fastlands-Norge med 0,6 i 2020 og 0,8 prosent i 2021. Anslaget er gjort under en del strenge antagelser og kan tenkes å undervurdere effekten noe. Vi har ikke vurdert betydningen av petroleumsskattepakken. Reduksjonen i BNP som følge av pandemien viser bare en del av samlede kostnadene ved pandemien. Det er flere viktige effekter som ikke fremkommer ved nedgangen i BNP. En viktig effekt er at sammensetningen av BNP er blitt endret, ved at en del av den vanlige produksjonsaktiviteten er blitt erstattet av aktivitet med sikte på å håndtere pandemien og tilpasse aktiviteten til pandemi og smitteverntiltak. Håndtering og tilpasning til pandemien har vært viktig for å begrense skadevirkningene fra pandemien, men det har ikke gitt den samme verdiskaping og velferd som vi ville fått fra den normale aktiviteten. Et annet moment er at kjøperne av varer og tjenester normalt vil verdsette dem høyere enn prisen de betaler, slik at tapet ved at produktet ikke blir produsert vil være større enn prisen. Det omtales som tapt konsumentoverskudd og bidrar isolert sett til at det samfunnsøkonomiske tapet er høyere enn BNP-tapet. Pandemien har også mer omfattende skadevirkninger enn det som følger av redusert verdiskaping, både økonomiske og andre samfunnsmessige skadevirkninger som redusert sosial kontakt, helsetap, redusert læring mv.